3.1. Порядок представления соответствующих сведений устанавливается Положением о представлении гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 18 мая 2009 года N 559), предусматривающим, что при поступлении на федеральную государственную службу граждане представляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в виде справки по форме, утвержденной Президентом Российской Федерации (подпункт «а» пункта 3). При этом согласно пункту 4 названного Положения гражданин при назначении на должность государственной службы представляет: а) сведения о своих доходах, полученных от всех источников (включая доходы по прежнему месту работы или месту замещения выборной должности, пенсии, пособия, иные выплаты) за календарный год, предшествующий году подачи документов для замещения должности государственной службы, а также сведения об имуществе, принадлежащем ему на праве собственности, и о своих обязательствах имущественного характера по состоянию на первое число месяца, предшествующего месяцу подачи документов для замещения должности государственной службы (на отчетную дату); б) сведения о доходах супруги (супруга) и несовершеннолетних детей, полученных от всех источников (включая заработную плату, пенсии, пособия, иные выплаты) за календарный год, предшествующий году подачи гражданином документов для замещения должности государственной службы, а также сведения об имуществе, принадлежащем им на праве собственности, и об их обязательствах имущественного характера по состоянию на первое число месяца, предшествующего месяцу подачи гражданином документов для замещения должности государственной службы (на отчетную дату). Проверка достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленных гражданином в соответствии с данным Положением, осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации (пункт 10). В случае же непредставления или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера гражданин не может быть назначен на должность государственной службы (пункт 15).
Таким образом, приведенные нормативные положения, в равной мере распространяющиеся на всех лиц, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы, прямо предусматривают, что непредставление гражданином при поступлении на указанную службу - вопреки установленному законом требованию - сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, равно как и представление им заведомо ложных сведений, исключает возможность его назначения на должность государственной гражданской службы и заключение с ним служебного контракта.
3.2. Обязанность обеспечить соблюдение требований закона при поступлении граждан на государственную гражданскую службу возлагается на соответствующий государственный орган (его подразделение по вопросам государственной службы и кадров), что предполагает в числе прочего истребование от конкретного гражданина, претендующего на замещение должности государственной гражданской службы, всех необходимых для назначения его на данную должность и заключения с ним служебного контракта документов и сведений, включая сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также организацию проверки достоверности этих сведений в установленном порядке.
Такое требование вытекает как из общеправового принципа законности, предусмотренного статьей 15 (часть 2) Конституции Российской Федерации, который обязывает органы государственной власти соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, так и из законодательных и иных нормативных правовых актов о противодействии коррупции и о государственной гражданской службе (в частности, пункта 3 статьи 6 и части 7 статьи 8 Федерального закона «О противодействии коррупции», пункта 16 части 1 статьи 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года N 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» и др.).
В случае же, когда гражданин, претендующий на замещение должности государственной гражданской службы, при поступлении на данную службу не представил сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера либо представил заведомо ложные сведения, однако - вопреки требованию закона - был назначен на должность государственной гражданской службы, будет иметь место такое нарушение обязательных правил заключения служебного контракта, которое - по смыслу пункта 11 части 1 статьи 33 во взаимосвязи с пунктом 9 части 1 статьи 16 и пунктом 4 части 1 статьи 40 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» - исключает возможность замещения этим гражданином должности государственной гражданской службы и является основанием прекращения заключенного с ним служебного контракта и увольнения его с указанной службы по основанию, предусмотренному пунктом 11 части 1 статьи 33 названного Федерального закона, в связи с нарушением установленных данным Федеральным законом или другими федеральными законами обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности государственной гражданской службы.
При этом увольнение государственного гражданского служащего по данному основанию не может рассматриваться как мера юридической ответственности, поскольку оно обусловлено не противоправными виновными действиями (бездействием), совершенными гражданином при поступлении на государственную гражданскую службу, а неисполнением соответствующим государственным органом (его подразделением по вопросам государственной службы и кадров) возложенной на него обязанности по соблюдению установленного порядка поступления (приема) граждан на государственную гражданскую службу.
Соответственно, заключение государственным органом (его подразделением по вопросам государственной службы и кадров) - вопреки требованию закона - служебного контракта с гражданином, не представившим сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, исключает применение к этому гражданину после поступления его на государственную гражданскую службу негативных правовых последствий в виде мер юридической ответственности, в том числе такой сопряженной с репутационными издержками меры, как увольнение с указанной службы по порочащему гражданина основанию.
4. В отличие от граждан, претендующих на замещение должностей государственной гражданской службы, государственные гражданские служащие, замещающие должности государственной гражданской службы, включенные в специальные перечни, установленные соответствующими нормативными правовыми актами Российской Федерации, обязаны представлять не только сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи, но и сведения о своих расходах и о расходах членов своей семьи в порядке, установленном федеральным законом и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (пункт 2 части 1 статьи 20 и часть 1 статьи 20.1 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»). Непредставление же государственным гражданским служащим такого рода сведений либо представление заведомо неполных или недостоверных сведений, в случае если их представление обязательно, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной гражданской службы (часть 6.1 статьи 20, часть 3 статьи 20.1 того же Федерального закона).
Приведенные законоположения приняты в развитие пункта 4 статьи 6, пункта 3.2 части 1 и части 9 статьи 8, а также частей 1 и 3 статьи 8.1 Федерального закона «О противодействии коррупции», а сама обязанность государственных гражданских служащих представлять представителю нанимателя сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера установлена в целях осуществления государственного контроля за имущественным положением лиц, замещающих должности государственной гражданской службы, и направлена на предупреждение коррупции. Исходя из этого неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными гражданскими служащими данной обязанности представляет собой коррупционное правонарушение, ответственность за которое предусмотрена специальными нормами Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
В частности, в силу пункта 2 части 1 его статьи 59.2 непредставление государственным гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений влечет за собой увольнение государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия.
Соответствующее основание увольнения предусмотрено пунктом 1.1 части 1 статьи 37 названного Федерального закона, согласно которому служебный контракт может быть расторгнут представителем нанимателя, а государственный гражданский служащий освобожден от замещаемой должности государственной гражданской службы и уволен с государственной гражданской службы в связи с утратой представителем нанимателя доверия к государственному гражданскому служащему в случаях несоблюдения ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции данным Федеральным законом, Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами.
Следовательно, применение к государственному гражданскому служащему такой меры ответственности, как увольнение в связи с утратой доверия за совершение коррупционного правонарушения, выразившегося в неисполнении обязанности по представлению представителю нанимателя сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, предполагает наличие у соответствующего лица статуса государственного гражданского служащего и, следовательно, нахождение его в субординационных отношениях с лицом (органом), привлекающим его к данной мере ответственности, не только на момент увольнения в связи с утратой доверия, но и на момент совершения указанного коррупционного правонарушения.
При этом в целях защиты государственного гражданского служащего от необоснованного увольнения, а также соблюдения баланса публичных интересов и частных интересов государственных гражданских служащих федеральный законодатель в статье 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрел особый порядок применения взысканий за коррупционные правонарушения, включая увольнение в связи с утратой доверия в случае непредставления государственным гражданским служащим сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представления заведомо недостоверных или неполных сведений.
В силу данной статьи и в соответствии с правовыми актами, регламентирующими процедуры подготовки решений о досрочном увольнении государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия (Положение о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 года N 1065; Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 года N 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов» и др.), увольнение возможно лишь на основании доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего государственного органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений, а в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию по урегулированию конфликтов интересов, - и на основании рекомендации указанной комиссии (часть 1). При применении взысканий за коррупционные правонарушения (в том числе взыскания, предусмотренного статьей 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», в виде увольнения в связи с утратой доверия) учитывается характер совершенного государственным гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение государственным гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения государственным гражданским служащим своих должностных обязанностей (часть 2).
Указанными процедурами, в рамках которых решается вопрос, является ли выявленное нарушение обязанности по представлению сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера основанием для увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия, обеспечивается обоснованность соответствующих решений коллегиального органа (комиссий), носящих рекомендательный характер, и окончательного решения представителя нанимателя, принимающего его на основе всесторонней оценки полученных документов, сведений и мнений (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 25 сентября 2014 года N 1858-О, от 28 июня 2018 года N 1480-О и от 29 января 2019 года N 95-О).
Таким образом, оспариваемые заявителем положения пункта 1.1 части 1 статьи 37 и пункта 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» выступают элементами правового механизма применения к государственному гражданскому служащему меры ответственности за совершение им в период прохождения государственной гражданской службы такого коррупционного правонарушения, как непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений, а потому не предполагают увольнения государственного гражданского служащего, который, хотя и не представил при поступлении на государственную гражданскую службу необходимых сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, на тот момент еще не имел соответствующего публично-правового статуса, но впоследствии был назначен на должность государственной гражданской службы вопреки требованию закона.
Иное означало бы допустимость применения в отношении государственного гражданского служащего меры ответственности в виде увольнения с государственной гражданской службы в связи с утратой доверия, т.е. по порочащему его основанию, при отсутствии в его действиях (бездействии) состава коррупционного правонарушения и тем самым не только вступало бы в противоречие со статьей 54 (часть 2) Конституции Российской Федерации, но и приводило бы к выходящему за рамки конституционно допустимых ограничений прав и свобод ущемлению прав на равный доступ к государственной службе и на свободное распоряжение своими способностями к труду, выбор рода деятельности и профессии (статья 32, часть 4; статья 37, часть 1, Конституции Российской Федерации).
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47.1, 68, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать взаимосвязанные положения пункта 1.1 части 1 статьи 37 и пункта 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации, поскольку они - по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования - выступают элементами правового механизма применения к государственному гражданскому служащему меры ответственности за совершение им в период государственной гражданской службы такого коррупционного правонарушения, как непредставление сведений о своих доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера супруги (супруга) и несовершеннолетних детей либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений, и не предполагают увольнения государственного гражданского служащего в связи с утратой доверия к нему представителем нанимателя, если этот государственный гражданский служащий не представил необходимых сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера при поступлении на государственную гражданскую службу, однако вопреки требованию закона был назначен на должность государственной гражданской службы.
2. Конституционно-правовой смысл положений пункта 1.1 части 1 статьи 37 и пункта 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным и исключает любое иное их истолкование в правоприменительной практике.
3. Прекратить производство по настоящему делу в части, касающейся проверки конституционности пункта 2 части 1 статьи 13.1 Федерального закона «О противодействии коррупции».
4. Правоприменительные решения по делу гражданина Котяша Игоря Николаевича, основанные на положениях пункта 1.1 части 1 статьи 37 и пункта 2 части 1 статьи 59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации