4. При регулировании общественных отношений, включая отношения, связанные с судебной защитой избирательных прав граждан, федеральный законодатель обязан руководствоваться вытекающим из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом общеправовым требованием определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями; неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит - к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных статьями 45 и 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 25 февраля 2004 года N 4-П, от 20 апреля 2009 года N 7-П, от 6 декабря 2011 года N 27-П, от 29 июня 2012 года N 16-П и др.).
Закрепленные в Конституции Российской Федерации и международных правовых актах общепризнанные стандарты правосудия, которые основаны на приоритете прав и свобод человека, верховенстве права, состязательности судопроизводства и юридическом равенстве участников судебного разбирательства, предполагают следование суда порядку судопроизводства, установленному законом, что должно исключать возможность неограниченного усмотрения в правоприменительной практике при определении содержания прав и обязанностей участников судопроизводства. Субъект, чье право на судебную защиту признается законом, не может быть поставлен в ситуацию недопустимой неопределенности относительно правил доступа к правосудию и своего участия в судебном разбирательстве.
Соответственно, федеральный законодатель, признавая право граждан, равно как и иных субъектов избирательного процесса на обращение в суд за защитой избирательных прав, должен предусмотреть и специальное нормативное регулирование, направленное на обеспечение данного права. При этом применительно к отношениям, связанным с судебной защитой избирательных прав граждан, принцип формальной определенности правового регулирования обусловливает необходимость использования федеральным законодателем четких критериев оценки правомерности принимаемых решений, поскольку обращение в суд за защитой избирательных прав по своей природе является требованием, возникающим из публично-правовых отношений, затрагивает, как правило, интересы значительного числа граждан, имеет большое общественно-политическое значение, предполагает особые меры согласования частных и публичных интересов, с тем чтобы конституционная ценность выборов, их легитимность не ставились под сомнение явно необоснованными, надуманными обращениями в суд, а соответствующие юрисдикционные процедуры не использовались в качестве средства политической борьбы.
4.1. Положения части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации и пункта 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», устанавливающие круг лиц, управомоченных на обращение в суд с заявлениями о защите избирательных прав граждан, непосредственно не предусматривают дифференциацию возможностей соответствующих субъектов права на судебную защиту и условий его реализации, в том числе в зависимости от предмета обращения. Отсутствие такой дифференциации может расцениваться как свидетельство формального уравнивания перечисленных в них субъектов и признания за всеми ними общих оснований для обращения в суд. Поскольку же поводом для обращения в суд федеральный законодатель как в гражданском процессуальном законодательстве, так и в избирательном законодательстве признает во всех случаях нарушение избирательных прав именно граждан Российской Федерации, приведенные законоположения, касающиеся дел, возникающих из публичных правоотношений, могут рассматриваться как устанавливающие для всех субъектов права на обращение в суд с заявлениями о защите избирательных прав граждан универсальную возможность по возбуждению в суде дел о защите не только собственно своего интереса, но и интересов неопределенного круга лиц, т.е. избирательных прав всех граждан как участников соответствующих выборов.
Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что из права каждого на судебную защиту его прав и свобод, как оно сформулировано в статье 46 Конституции Российской Федерации, не следует возможность выбора лицом по своему усмотрению той или иной процедуры судебной защиты, особенности которых применительно к отдельным видам судопроизводства и категориям дел определяются, исходя из Конституции Российской Федерации, федеральным законом. В соответствии с диспозитивным началом, выражающим цели правосудия по гражданским делам, прежде всего конституционную цель защиты прав и свобод человека и гражданина, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает, что заинтересованное лицо вправе в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве, обратиться в суд за защитой нарушенных либо оспариваемых прав, свобод или законных интересов (часть первая статьи 3), а суд возбуждает гражданское дело по заявлению лица, обратившегося за защитой своих прав, свобод и законных интересов (часть первая статьи 4); при этом допускается возбуждение гражданского дела по заявлению лица, выступающего от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица, неопределенного круга лиц, но только в случаях, предусмотренных данным Кодексом, другими федеральными законами (часть вторая статьи 4).
При отсутствии в системе действующего правового регулирования специальных положений, конкретизирующих применительно к избирателям и иным субъектам, перечисленным в части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации и пункте 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», нормативное содержание и порядок (условия) реализации ими права на обращение в суд с заявлениями о защите избирательных прав, возникает неопределенность как в отношении оснований для их обращения в суд, так и в отношении самого характера затрагиваемого соответствующими процессуальными нормами материального интереса.
Названный Федеральный закон, раскрывая нормативное содержание избирательных прав, в защиту которых - как своих прав по смыслу гражданско-процессуального законодательства - допускается обращение в суд граждан и иных управомоченных субъектов, прямо не закрепляет за избирателями субъективное право требовать от избирательных комиссий правильного подсчета голосов на выборах и адекватного отражения волеизъявления избирателей в формализованных итогах голосования, результатах выборов: согласно подпункту 28 его статьи 2 к избирательным правам граждан относится конституционное право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также право участвовать в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, в предвыборной агитации, в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации, данным Федеральным законом, иными федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации.
Приведенное законоположение имеет общий характер и распространяется на выборы всех уровней, вследствие чего другими федеральными законами, регулирующими избирательные отношения, правомочия граждан-избирателей, реализуемые на стадиях избирательного процесса, следующих за проведением голосования, также не определяются в качестве элемента активного избирательного права. Такое правовое регулирование позволяет по формальным основаниям не признавать за избирателями наличие притязаний на правильный подсчет голосов и адекватное отражение их волеизъявления, в том числе в формализованных итогах голосования, и, соответственно, отказывать в судебной защите нарушенного права. В свою очередь, у иных субъектов, перечисленных в части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации и пункте 10 статьи 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», включая наблюдателей и региональные отделения политических партий, действующее законодательство в силу своей неопределенности может порождать в отношении признания их прав как субъектов обращения в суд в защиту избирательных прав неопределенного круга лиц соответствующие ожидания, которые, однако, не подкрепляются каким-либо специальным нормативным механизмом реализации.
Между тем - несмотря на то что само по себе ограничение круга лиц, имеющих право на обращение в суд с заявлениями об обжаловании нарушающих избирательные права граждан решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, в том числе связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, определением результатов выборов, не выходит за пределы дискреционных полномочий федерального законодателя, который, по смыслу Конституции Российской Федерации, не связан обязанностью предоставления любым субъектам права на обращение в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц, - осуществляя соответствующее правовое регулирование, федеральный законодатель должен стремиться к тому, чтобы не допускать ситуаций, при которых те или иные нормативные предписания порождают у их адресатов необоснованные, нереализуемые на практике представления относительно судебной защиты избирательных прав. Иное нарушало бы требования формальной определенности правовой нормы и подрывало бы вытекающий из Конституции Российской Федерации, в том числе из ее преамбулы и статей 1 (часть 1), 2, 18 и 21 (часть 1), принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Не проводится в действующем законодательстве и какое-либо разграничение по субъектам и условиям обращения в суд в зависимости от того, что является предметом обжалования - итоги голосования или результаты выборов, равно как и в зависимости от территориального уровня установления итогов голосования - на избирательном участке, в избирательном округе, субъекте Российской Федерации, в Российской Федерации. Отсутствие необходимой дифференциации создает предпосылки для нарушения принципа обязательности итогов выборов, которые не могут быть поставлены под сомнение неограниченным кругом лиц, и притом по любым основаниям, в том числе связанным лишь с предположениями о допущенных в ходе установления итогов голосования, определения результатов выборов нарушениях либо с субъективным намерением защитить определенным образом понимаемый общественно-политический интерес при отсутствии у обратившегося в суд лица достаточных оснований полагать, что соответствующие нарушения по своему характеру и масштабу не позволяют выявить действительную волю избирателей, и реальной возможности подтвердить свою позицию необходимыми доказательствами.
Кроме того, существующая в настоящее время унификация процедур судебного обжалования ориентирует правоприменительную практику на предъявление к обращениям об обжаловании итогов голосования на отдельном избирательном участке столь же жестких ограничительных условий, какие были бы приемлемы в отношении итогов голосования, устанавливаемых на более высоком территориальном уровне, или в отношении результатов выборов в целом. Между тем, как вытекает из Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (подпункт 18 статьи 2, пункт 1 статьи 3, пункты 1 и 4 статьи 4, пункт 10 статьи 17), каждый гражданин, проживающий на территории, где проводятся выборы, признается избирателем, и как избиратель он во всяком случае не может быть лишен возможности обжаловать решения и действия (бездействие), связанные с подсчетом голосов и установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором он проголосовал. Именно на этом территориальном уровне наиболее непосредственно проявляется электоральный интерес гражданина, связанный с правильным учетом поданного им голоса (его волеизъявления), и у него как избирателя могут быть реальные возможности по выявлению фактов, которые свидетельствуют о нарушениях, допущенных избирательной комиссией на той или иной стадии избирательного процесса.
4.2. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в том числе в постановлениях от 23 декабря 1997 года N 21-П, от 23 февраля 1999 года N 4-П, от 28 марта 2000 года N 5-П, от 23 января 2007 года N 1-П и от 8 ноября 2012 года N 25-П, в судебной практике должно обеспечиваться конституционное истолкование подлежащих применению нормативных положений; хотя механизм действия закона должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений прежде всего из содержания конкретного нормативного положения или системы находящихся во взаимосвязи нормативных положений, не исключаются случаи, когда необходимая степень определенности правового регулирования может быть достигнута путем выявления более сложной взаимосвязи правовых предписаний, в том числе с помощью даваемых Верховным Судом Российской Федерации и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации разъяснений по вопросам судебной практики (статьи 126 и 127 Конституции Российской Федерации), целью которых является устранение неопределенности нормы применительно к конкретной сфере общественных отношений. В тех случаях, когда в судебной практике допускается придание тем или иным законоположениям нормативно-правового смысла, влекущего нарушение реализуемых на их основе конституционных прав, возникает вопрос о соответствии этих законоположений Конституции Российской Федерации, который подлежит разрешению Конституционным Судом Российской Федерации, с тем чтобы исключить их применение и истолкование в значении, противоречащем конституционным нормам.
Материалы, представленные в Конституционный Суд Российской Федерации заявителями по настоящему делу, свидетельствуют о том, что суды общей юрисдикции при рассмотрении конкретных дел исходят, как правило, из такого понимания положений части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», при котором нарушения избирательного законодательства, допущенные в ходе подсчета голосов и установления итогов голосования, определения результатов выборов, рассматриваются как затрагивающие только пассивное избирательное право граждан, принимавших участие в выборах в качестве кандидатов, в том числе включенных в списки, выдвинутые избирательными объединениями, т.е. право на обжалование такого рода решений и действий (бездействия) избирательных комиссий фактически признается только за кандидатами и избирательными объединениями, а также за лицами, которым незаконно было отказано в участии в выборах в соответствующем статусе.
Именно на таком подходе основано, в частности, постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 31 марта 2011 года N 5 «О практике рассмотрения судами дел о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», согласно пункту 20 которого в случае, когда в заявлении, поданном от своего имени, оспариваются решение, действие (бездействие), не затрагивающие избирательные права заявителя, в принятии этого заявления должно быть отказано на основании пункта 1 части первой статьи 134 ГПК Российской Федерации, поскольку оно исходит от лица, не имеющего права на такое обращение. Подтверждением тому, что законоположения, являющиеся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящем делу, рассматриваются в правоприменительной практике как не допускающие возможность для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, обжаловать решения и действия (бездействие) избирательных комиссий, связанные, в частности, с подсчетом голосов и установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах, является и то обстоятельство, что позиции, аналогичной сформированной судебной практикой, придерживаются, как следует из выступлений участников производства по настоящему делу, Совет Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации, а также Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Таким образом, в силу неопределенности нормативного содержания взаимосвязанных положений части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в правоприменительной практике не признается право граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, на обжалование итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах; это приводит к отрицанию вытекающей из Конституции Российской Федерации юридической природы избирательных прав и обусловленных ею возможностей судебной защиты в рамках обжалования избирателями решений и действий (бездействия) органов публичной власти, их должностных лиц, которые воплощают в себе как индивидуальный (частный) интерес, связанный с восстановлением нарушенных прав, так и публичный интерес, направленный на поддержание законности и конституционного правопорядка, и, соответственно, являются неотъемлемой характеристикой нормативного содержания права каждого на судебную защиту, одной из необходимых и важнейших его составляющих.
Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что пункт 1 части первой статьи 134 ГПК Российской Федерации, рассматриваемый в системном единстве с частью первой статьи 246 данного Кодекса и иными его положениями, определяющими порядок судопроизводства по делам, возникающим из публичных правоотношений, не предполагает отказ суда в принятии заявления о признании нормативного правового акта органа государственной власти противоречащим закону в случае, если заявитель считает, что этим актом нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами. Иное означало бы, что в стадии возбуждения дела, в которой не проводится судебное заседание с участием сторон и решаются вопросы лишь процессуального характера, судья своим постановлением, приобретающим после его вступления в силу в соответствии со статьей 13 ГПК Российской Федерации обязательный характер, определяет содержание прав и обязанностей субъектов спорного материального правоотношения; однако такой подход не согласуется с конституционной природой судопроизводства, в силу которой решение вопросов материального права должно осуществляться в судебном заседании при разрешении дела по существу на основе состязательности и равноправия сторон (определения от 8 июля 2004 года N 238-О, от 20 октября 2005 года N 513-О, от 24 января 2006 года N 3-О и др.).
Приведенная правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации, сохраняющая свою силу, распространяется и на отношения, касающиеся обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, определением результатов выборов. Сложившаяся же правоприменительная практика, полностью исключающая возможность судебной защиты избирательных прав граждан, если их нарушения имеют место на стадиях избирательного процесса, следующих за моментом голосования, и тем самым отрицающая право избирателей на обжалование итогов голосования на том избирательном участке, на котором они принимали участие в выборах, не отвечает требованиям Конституции Российской Федерации. Вместе с тем истолкование в правоприменительной практике законоположений, являющихся предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации по настоящему делу, как не предполагающих судебное обжалование избирателями итогов голосования на иных территориальных уровнях, а также результатов выборов, не свидетельствует об их несоответствии требованиям Конституции Российской Федерации.
4.3. Таким образом, взаимосвязанные положения части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствуют Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той части, в какой эти законоположения, закрепляя право избирателей на обращение в суд в защиту своих избирательных прав, вместе с тем в силу неопределенности нормативного содержания в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд в связи с обжалованием итогов голосования - по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, - исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах.
Федеральному законодателю надлежит - в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем Постановлении, - внести в правовое регулирование судебной защиты избирательных прав граждан изменения, направленные на уточнение порядка судебного обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования, определением результатов выборов. Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений суды общей юрисдикции не вправе отказывать в принятии к рассмотрению заявлений граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, в защиту своих избирательных прав, нарушенных при установлении итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьей 6, частью второй статьи 71, статьями 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать взаимосвязанные положения части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не противоречащими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой эти законоположения, будучи направлены на обеспечение гарантий судебной защиты избирательных прав граждан и соблюдение принципов подлинно свободных демократических выборов, по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования предусматривают право избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав в связи состоявшимся голосованием, право наблюдателей от политических партий на обжалование в суд решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, нарушающих права непосредственно самих наблюдателей, связанные с осуществлением ими полномочий по наблюдению за выборами, и право регионального отделения политической партии на обращение в суд с заявлением о защите своих избирательных прав, связанных с участием в соответствующих выборах в качестве избирательного объединения, равно как и о защите прав и законных интересов самой политической партии в случае, если это допускается уставом политической партии, - независимо от уровня выборов и непосредственного участия в них данного регионального отделения политической партии.
2. Признать взаимосвязанные положения части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», а также частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (часть 3), 19 (части 1 и 2), 32 (части 1 и 2), 46 (части 1 и 2) и 55 (часть 3), в той части, в какой эти законоположения, закрепляя право избирателей на обращение в суд за защитой своих избирательных прав, вместе с тем в силу неопределенности нормативного содержания в отношении субъектов, порядка и условий обращения в суд в связи с обжалованием итогов голосования - по смыслу, придаваемому им сложившейся правоприменительной практикой, - исключают для граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, возможность обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с установлением итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах.
3. Федеральному законодателю надлежит - руководствуясь требованиями Конституции Российской Федерации и основанными на них правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, выраженными в том числе в настоящем Постановлении, - внести в правовое регулирование судебной защиты избирательных прав граждан изменения, направленные на уточнение порядка судебного обжалования решений и действий (бездействия) избирательных комиссий, связанных с подсчетом голосов и установлением итогов голосования, определением результатов выборов.
Впредь до внесения в действующее правовое регулирование надлежащих изменений, вытекающих из настоящего Постановления, суды общей юрисдикции не вправе отказывать в принятии к рассмотрению заявлений граждан, принимавших участие в выборах в качестве избирателей, в защиту своих избирательных прав, нарушенных при установлении итогов голосования на том избирательном участке, на котором эти граждане принимали участие в выборах.
4. Правоприменительные решения, в связи с которыми заявители по настоящему делу обратились в Конституционный Суд Российской Федерации, если они основаны на положениях части первой статьи 259 ГПК Российской Федерации, подпункта «з» пункта 9 статьи 30, пункта 10 статьи 75, пунктов 2 и 3 статьи 77 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», частей 4 и 5 статьи 92 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с их конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, либо если эти решения основаны на указанных законоположениях в той части, в какой они признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет других препятствий.
5. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
6. Настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Российской Федерации