Сопоставление названных актов с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации, а также статьями 3 и 22 Закона СССР «Об общественных объединениях» дает основание для вывода, что и российский, и союзный законодатель исходили из принципа, согласно которому приостановление компетентными государственными органами деятельности политических партий и других общественных объединений, помимо случаев чрезвычайного положения, возможно при наличии тех же оснований, что и недопущение их деятельности. Последнее в соответствии с частью второй статьи 7 Конституции Российской Федерации допустимо и необходимо в целях пресечения перечисленных в этой норме противоправных деяний.
Приостановление деятельности общественных объединений должно осуществляться, таким образом, в интересах обеспечения безопасности граждан, государственной и общественной безопасности, нормальной деятельности государственных институтов. Во всех этих случаях деятельность общественных объединений приостанавливается до принятия решения судебным органом. Приостановление деятельности общественного объединения при наличии основания предполагать, что оно участвовало в антиконституционных деяниях, обстоятельства которых подлежат расследованию, служит именно этим целям. В то же время процедура его не была урегулирована. При этом в тех актах, где прямо закреплена возможность приостановления деятельности общественных объединений, такое полномочие предоставлено высшему должностному лицу государства - Президенту.
Приостановление в названных выше целях деятельности Компартии РСФСР указом Президента Российской Федерации было осуществлено в сложившейся в августе 1991 года ситуации. Оно соответствовало положениям статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, обязывающей органы государства обеспечивать охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан, соблюдать действующее законодательство, а также соответствовало конституционному статусу Президента Российской Федерации, прежде всего - предусмотренному абзацем первым пункта 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года его полномочию принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, от ее имени участвовать в обеспечении государственной и общественной безопасности Союза ССР. Применение таких мер не связывается законом с обязательным объявлением чрезвычайного положения на территории Российской Федерации. Указанное полномочие включает право Президента России признать наличие угрозы государственной и общественной безопасности страны и в зависимости от степени реальности угрозы принимать решения в соответствии со своей компетенцией.
Президент Российской Федерации в данном случае действовал как высшее должностное лицо республики и глава ее исполнительной власти (часть первая статьи 121.1 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года) в соответствии со своей присягой, в которой он обязался, в частности, защищать суверенитет Российской Федерации (статья 121.4 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года).
Издавая Указ от 23 августа 1991 года, Президент Российской Федерации исходил из статуса КП РСФСР как общественного объединения, следовал статьям 6 и 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, статьям 6 и 7 Конституции СССР, действовавшей в редакции от 26 декабря 1990 года, статье 1 Закона СССР «Об общественных объединениях». Указ был направлен на непосредственное применение части второй статьи 7 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, не допускающей деятельности партий, организаций и движений, имеющих целью или методом действий, в частности, насильственное изменение конституционного строя, подрыв государственной безопасности. При этом судебный порядок ограничения права на объединение в Конституции Российской Федерации закреплен не был. Указ же предусматривал обращение к органам судебной власти после завершения расследования для решения вопроса о неконституционности действий КП РСФСР, что соответствовало принципам рассмотрения аналогичных вопросов, установленным Законом СССР «Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР». Конституционный Суд принимает во внимание и тот факт, что Постановлением Верховного Совета СССР от 29 августа 1991 года «О ситуации, возникшей в стране в связи с имевшим место государственным переворотом» была приостановлена деятельность КПСС на всей территории СССР; согласно этому Постановлению решение вопроса о ее дальнейшей судьбе должно было зависеть от результатов расследования органами прокуратуры по фактам участия руководящих органов КПСС в действиях по насильственному изменению конституционного строя и в случае их подтверждения предусматривалось их рассмотрение в высшем судебном органе.
Приостановление деятельности КП РСФСР требовало принятия мер по сохранности ее имущества. На основании вышеназванных положений Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, а также ее статьи 10, предусматривающей обязанность государства охранять право собственности, обеспечивать равную защиту всех форм собственности, с учетом необходимости предотвратить незаконное изъятие и использование партийного имущества и средств, были приняты меры, перечисленные в пунктах 3 и 4 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года, а именно: даны поручения МВД РСФСР обеспечить сохранность имущества и денежных средств органов и организаций Компартии РСФСР до принятия окончательного решения судебными органами, а Центральному банку РСФСР - обеспечить приостановление до особого распоряжения операций по расходованию средств со счетов органов и организаций Компартии РСФСР.
Эти действия были поддержаны Президентом СССР, который своим Указом от 24 августа 1991 года «Об имуществе Коммунистической партии Советского Союза» обязал Советы народных депутатов взять под охрану имущество КПСС и определил, что вопросы дальнейшего его использования должны разрешаться в строгом соответствии с законами СССР и республик о собственности и общественных объединениях.
Президиум Верховного Совета Российской Федерации заявил 16 сентября 1991 года, что «любые сделки в отношении имущества, ценностей, авуаров или иных объектов, принадлежащих КПСС, ее частям, входящим в нее организациям, учреждениям или предприятиям, находящимся как в СССР, так и за его границами, являются недействительными со всеми вытекающими из этого, согласно законодательству РСФСР, последствиями».
Меры, предусматриваемые пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 года, имеют целью защиту интересов государства, охрану государственной и общественной собственности, обеспечение государственной безопасности и обороноспособности страны, что соответствует положениям пунктов 3 и 4 части второй статьи 125 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.
Вместе с тем Конституционный Суд отмечает, что содержащееся в пункте 1 Указа предписание Прокуратуре РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР и изложенное в пункте 5 Указа предложение Прокуратуре РСФСР обеспечить надзор за исполнением настоящего Указа не имеют юридического значения, поскольку соответствующая обязанность Прокуратуры вытекает из статей 176, 177 и 179 Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года.
Не соответствует принципу разграничения компетенции между государственными органами содержащееся в пункте 1 поручение Министерству внутренних дел РСФСР провести расследование фактов антиконституционной деятельности органов Компартии РСФСР, так как органы внутренних дел согласно статье 126 Уголовно-процессуального кодекса республики не вправе проводить предварительное расследование по такого рода делам.
В пункте 6 Указа устанавливалось, что он вступает в силу с момента его подписания. Однако согласно общим принципам права любой правовой акт, носящий общеобязательный характер и затрагивающий права, свободы и обязанности человека, должен вступать в силу не ранее чем после его опубликования или доведения до всеобщего сведения иным способом. Порядок опубликования указов Президента Российской Федерации на тот период не был установлен, однако сложившаяся практика позволяла считать его аналогичным порядку опубликования законов, что впоследствии нашло подтверждение в Указе Президента Российской Федерации от 26 марта 1992 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации».
В то же время Конституционный Суд принимает к сведению, что Указ Президента от 23 августа 1991 года был доведен до всеобщего сведения, одновременно с его подписанием, по радио и телевидению.
В ходатайстве народных депутатов о проверке конституционности указов Президента Российской Федерации объявление государственной собственностью имущества КПСС и КП РСФСР названо «национализацией» и утверждается, что данное изъятие осуществлено Президентом в противоречии с Конституцией Российской Федерации (статьи 10, 49) и действующими в Российской Федерации законами, в частности, Законом РСФСР «О собственности в РСФСР» (статьи 1, 2, 17, 30, 31, 32), Законом СССР «Об общественных объединениях» (статьи 18, 22), в которых содержатся гарантии защиты права собственности общественных объединений.
В ходе судебного разбирательства Конституционный Суд установил, что имущество КПСС и КП РСФСР, числившееся на их балансах, содержало в своем составе объекты, могущие принадлежать различным собственникам, в том числе государству. Это доказано приобщенными к делу документами (распоряжения Совета Министров СССР о выделении валюты, решения о безвозмездной передаче зданий, находящихся в собственности государства, и т.д.), свидетельскими показаниями (В.В. Иваненко).
Точное определение субъекта права собственности на тот или иной имущественный объект, находившийся в управлении органов и учреждений КПСС, затруднено вследствие огосударствления основной массы национального богатства.
Конституция СССР 1977 года установила в статье 10, что наряду с государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственностью социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач. Систематическое толкование норм Конституции СССР и Конституции Российской Федерации, а также Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик и ГК Российской Федерации приводит Суд к заключению, что понятие «общественные организации» в данном контексте не включало КПСС. Об этом свидетельствует конституционная формула «профсоюзные и иные общественные организации». О КПСС в Конституции говорилось в статье 6, а в статье 7 - о роли профсоюзов, комсомола, кооперативных и других общественных организаций. Очевидно, что приведенная формула статьи 10 Конституции СССР 1977 года (соответствующих статей конституций союзных и автономных республик) корреспондирует именно ее статье 7. Законодатель в то время не мог включить КПСС в понятие «другие общественные организации», ибо это в корне противоречило бы фактическому положению КПСС как «руководящей и направляющей силы общества». В статьи 6 Конституции СССР КПСС определялась как «ядро политической системы советского общества, государственных и общественных организаций». А в статье 7 Конституции СССР КПСС среди общественных организаций не называлась. Нежелание КПСС отождествлять себя с общественными организациями, таким образом, подтверждается и текстом Конституции СССР.
КПСС была вне гражданско-правового регулирования отношений по поводу ее имущества. Этот тезис доказывается материалами дела, поскольку установлено, что в отношении имущества КПСС не осуществлялся финансовый контроль государства. Общий надзор прокуратуры также не касался сферы деятельности КПСС. Даже бухгалтерский учет в КПСС велся не в соответствии с установленным порядком. Нередко органы и должностные лица КПСС давали иным субъектам права собственности обязательные для них указания по распоряжению имуществом без того, чтобы принять его на свой баланс. При этом имели место случаи неосновательного обогащения КПСС за счет государства в нарушение статьи 133 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик.
Неопределенность субъектов права собственности на имущество, находившееся в управлении КПСС и КП РСФСР, не позволяет однозначно признать их его собственниками. Имущество легко трансформировалось из одной формы социалистической собственности в другую по воле органов КПСС, управлявших имуществом, но не формального собственника. Нормы гражданского законодательства не воплощались в конкретные имущественные правоотношения, и в то же время органы КПСС буквально истолковывали статью 6 Конституции СССР (в увязке с положением о верховенстве норм Конституции).
Применительно к собственности КПСС использовалась система двойных стандартов: юридически имущество считалось собственностью общественной организации, фактически же в собственности КПСС собственность действительно общественная переплеталась с собственностью государственной; юридически распоряжаться собственностью КПСС могли только высшие органы партии (съезд КПСС, ЦК КПСС), а фактически ею распоряжались руководящие оргструктуры КПСС.
Конституционный Суд, констатируя невозможность выяснения в данном судебном разбирательстве подлинной воли собственника при передаче имущества от государства к КПСС, рассматривает имущество, управлявшееся КПСС, как находившееся в ее распоряжении без правового основания. Эта констатация не исключает принципиальной возможности того, что часть имущества, находившегося в управлении КПСС, законно принадлежала ей на праве собственности.
Таким образом, при оценке конституционности Указа Президента от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» Конституционный Суд исходит из того, что имущество, управлявшееся КПСС и соответственно КП РСФСР, принадлежало трем категориям собственников: а) государству, б) КПСС, в) иным собственникам. Однако в отношении того, где кончается собственность одного субъекта и начинается собственность другого, а в некоторых случаях и в отношении того, кто является собственником, существует правовая неопределенность, которая может быть устранена лишь в порядке гражданского или арбитражного судопроизводства. Конституционный Суд не мог входить в обсуждение вопроса о том, в какой части собственность КПСС составляет собственность государства, так как в соответствии с частью четвертой статьи 1 Закона о Конституционном Суде Суд воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.
В связи с распадом КПСС как общесоюзной партии вопрос о ее имуществе не может быть решен ни на основании статьи 14, ни на основании статьи 22 Закона СССР «Об общественных объединениях». В статье 6 этого Закона сказано, что к общесоюзным относятся такие объединения, деятельность которых в соответствии с уставными задачами должна распространяться на территории всех или большинства союзных республик. И если это условие отпадает, имеет место распад общесоюзного объединения, последствия которого законом не предусмотрены. Возникла, таким образом, ситуация правовой неопределенности в отношении значительной части имущества бывшей КПСС на территории Российской Федерации. В условиях, когда принцип разделения властей не получил последовательного развития в законодательстве Российской Федерации о собственности, когда многие нормы законодательства входят в противоречие с этим принципом, конституционного решения вопроса о судьбе имущества, которое находилось в управлении органов КПСС, можно было достичь только, если бы в решении всего комплекса проблем приняли участие и высшие законодательные, исполнительные и судебные органы Российской Федерации.
В условиях, когда деятельность КП РСФСР была приостановлена, когда невозможно было провести съезд партии для изъявления ее воли в отношении партийного имущества и когда право партийной собственности на многие объекты имущества было сомнительно, формой решения вопроса о собственности КПСС могло быть, в порядке устранения пробела в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР», принятие законодательного решения Верховным Советом Российской Федерации, который в соответствии с пунктом 6 части первой статьи 109 Конституции в пределах компетенции Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование отношений собственности.
Исходя из этой конституционной нормы, Верховный Совет не вправе был, однако, решать конкретные вопросы ни о судьбе имущества КПСС как общественного объединения (это прерогатива судебной власти), ни о судьбе государственного имущества, которое фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении КПСС (решение этих вопросов, как не входящих в компетенцию законодательных и судебных органов, должно осуществляться исполнительной властью).
Применительно к находившемуся в управлении КПСС и КП РСФСР государственному имуществу Указ Президента Российской Федерации отвечал положениям статьи 10 Конституции Российской Федерации, согласно которой государство, в частности, признает и охраняет право собственности и обеспечивает равную защиту всем ее формам. Указ в этой части отвечает и положениям статьи 11.1 Конституции, регулирующей основы статуса государственной собственности в Российской Федерации. Президент Российской Федерации действовал в данном случае в соответствии с частью первой статьи 121.1 Конституции, характеризующей его как высшее должностное лицо государства и главу исполнительной власти, и в соответствии со статьей 121.4 Конституции. Распоряжения по использованию государственного имущества, содержащиеся в Указе, входят в сферу его компетенции: в соответствии с пунктом 6 статьи 121.5 Конституции Президент Российской Федерации руководит деятельностью Совета Министров, который согласно статье 121 Конституции подотчетен Президенту, а согласно пункту 3 части второй статьи 125 Конституции осуществляет, в частности, меры по защите интересов государства и охране социалистической собственности. Ряд полномочий Совета Министров по отношению к государственной собственности, использованных в Указе, предусмотрен пунктами 1 и 2 части второй статьи 125 Конституции. Распоряжения Президента в данной связи, обращенные к органам исполнительной власти в пунктах 5 и 6 Указа, отвечают его компетенции также в силу пункта 11 статьи 121.5 Конституции, предусматривающего обязанность Президента принимать меры по обеспечению государственной и общественной безопасности.
Нельзя признать правомерным безоговорочное объявление государственной собственностью той части находившегося в управлении КПСС имущества, право собственности на которое принадлежало ей как общественному объединению (членские взносы, доходы от издательской деятельности), а равно той части указанного имущества, собственник которой был неизвестен. Обращение такого имущества в государственную собственность как противоречащее положениям статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121.5, 121.8 Конституции Российской Федерации не может по действующему праву производиться актом исполнительной власти.
Объявление государственной собственностью имущества, которое в государственной собственности не находилось, не может входить в компетенцию исполнительной власти, если она не уполномочена на это специально актом власти законодательной. В данном случае такой уполномочивающий акт отсутствовал.
В стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС по главе с генеральным секретарем ЦК КПСС.
Имеющиеся в деле материалы свидетельствуют о том, что руководящие органы и высшие должностные лица КПСС действовали в подавляющем большинстве случаев втайне от рядовых членов КПСС, а нередко - и от ответственных функционеров партии. На нижестоящих уровнях управления вплоть до района реальная власть принадлежала первым секретарям соответствующих партийных комитетов. Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией. Материалами дела, в том числе показаниями свидетелей, подтверждается, что руководящие структуры КПСС были инициаторами, а структуры на местах - зачастую проводниками политики репрессий в отношении миллионов советских людей, в том числе в отношении депортированных народов. Так продолжалось десятилетиями.
После изменения статьи 6 Конституции СССР, как и в прежние годы, оргструктуры КПСС решали многие вопросы, входящие в компетенцию соответствующих органов власти и управления. Так, 10 мая 1990 года на заседании политбюро ЦК КПСС был рассмотрен вопрос о реализации золота и алмазов (документ 67). В течение 1990 года в ЦК КПСС обсуждались вопросы о преобразовании дипломатических представительств СССР, текстах сообщений Госкомстата СССР, использовании валютных доходов учреждений искусства и культуры, производстве средств пожаротушения, деятельности ВПК и Министерства внешних экономических связей, передаче Госснабу СССР материальных ценностей из Госрезерва, персональном присуждении Ленинских и Государственных премий СССР, подслушивании служебных телефонных переговоров, выводе советских войск из Венгрии, содержании советских войск в Германии в 1991 году и последующий период, мерах в связи с антиармейскими проявлениями, направлениях работы МИД СССР, приглашении руководителей братских партий на отдых, работах по ядерной энергетике, задолженности советских организаций «фирмам друзей», обеспечении некоторых заводов (документы 64 - 72).
В 1991 году в ЦК КПСС рассматривались вопросы о запасах материальных ресурсов, плохой обеспеченности предприятий сырьем, нестабильности положения в Абхазии, командировке члена - корреспондента Академии наук СССР на сессию Университета ООН в Макао, внешней задолженности СССР. В 1991 году союзные ведомства направляли в ЦК КПСС материалы о работе оборонного комплекса, о частичном изменении постановления Верховного Совета РСФСР о введении в действие Закона РСФСР «О собственности в РСФСР», о приеме иностранных граждан на учебу в СССР и так далее.
Назначение высших должностных лиц, присвоение генеральских званий продолжало осуществляться только с согласия ЦК КПСС (документы 10, 11, 12, 21 и др.).
О прямом сращивании военных и партийных органов свидетельствуют Постановление секретариата ЦК КПСС от 12 апреля 1990 года «Об изменениях в советах обороны некоторых автономных республик и областей РСФСР» (документ 15); список членов военных советов из числа партийного руководящего состава республик, краев и областей по состоянию на 1991 год (документ 203); записка секретарей ЦК КПСС О.С. Шенина и О.Д. Бакланова от 9 января 1991 года «О партийном руководстве вопросами оборонного строительства» (документ 433).
До принятия закона СССР об органах госбезопасности продолжало действовать Положение о Комитете госбезопасности при Совете Министров СССР и его органах на местах от 9 января 1959 года, утвержденное президиумом ЦК КПСС. В нем подчеркивалось, что органы КГБ являются политическими, осуществляют мероприятия ЦК КПСС и работают под его непосредственным руководством, руководящие работники КГБ входят в партноменклатуру, приказы председателя КГБ издаются с одобрения ЦК КПСС.
В 1990 году председатель КГБ СССР заверял, что его ведомство остается подконтрольным КПСС. В ЦК КПСС продолжали поступать соответствующие отчеты и записки, сотрудники КГБ привлекались к проведению политических (партийных) мероприятий.
Практически до конца своей деятельности КПСС сохраняла номенклатуру. Последний список номенклатуры был утвержден ЦК КПСС 7 августа 1991 года. В него включены 7 тысяч человек, занимающих ключевые должности в государстве, - президенты республик, председатели Советов, председатели Советов Министров и так далее. Запрещалось вносить какие-либо изменения в утвержденный ЦК КПСС личный листок по учету кадров и в анкету; ЦК КПСС продолжал принимать решения о присвоении конкретным лицам почетных и специальных званий, дипломатических рангов, о государственных наградах, об установлении персональных пенсий.
Продолжал действовать порядок, согласно которому ни одно серьезное назначение не могло обойтись без предварительного согласования с ЦК КПСС.