КПСС стремилась и далее контролировать средства массовой информации. В 1990 году партийное руководство поручает Гостелерадио СССР создать регулярную телевизионную программу, посвященную проблемам КПСС, ее роли и месту в современном обществе; идеологический отдел высказывает замечания Госкино по фильму, в котором показаны кадры Нюрнбергского процесса. В 1991 году отделы ЦК КПСС признали необходимым, чтобы МИД СССР обратил внимание западных держав на неприемлемую деятельность радиостанций «Голос Америки», «Би-би-си», «Свобода».
Использование КПСС государственных средств продолжалось и в 1990 - 1991 годах. Так, проведенная Главной военной прокуратурой ревизия подтвердила факты бесплатного использования секретарями ЦК КПСС самолетов; оставалось без оплаты использование десятков телетайпов в здании ЦК КПСС, фельдъегерской службы партструктур на территории страны; на государственный счет относились командирования за границу; министерствам и ведомствам давались поручения в связи с созданием пресс-центра конференции Компартии России и XXVIII съезда КПСС.
Проводилось обеспечение партработников за государственный счет. В 1991 году ЦК КПСС были безвозмездно переданы государственные дачи, взяты на партбюджет республиканские и областные газеты, содержащиеся за государственный счет. Содержание политорганов КГБ, МВД, Минобороны обошлось государству в 1990 и 1991 годах в 691 млн. рублей. В интересах сохранения в неприкосновенности партийного бюджета ЦК КПСС предпринимались меры по уплате долгов так называемым «фирмам друзей» с ориентацией на госбюджет и несвязанные валютные кредиты.
Все изложенное относится к руководящим структурам КПСС и КП РСФСР, прежде всего к их комитетам от центральных до районных с секретариатами и бюро (в центральных - политбюро), а также аппаратам этих комитетов. Масса рядовых членов, включая руководство первичных организаций, государственной деятельностью практически заниматься не могла. Даже предусмотренное до 1990 года уставом КПСС право партийного контроля за деятельностью администрации предприятий и учреждений чаще всего оказывалось пустой формальностью, поскольку во главе администрации стояли представители номенклатуры упомянутых комитетов КПСС (КП РСФСР).
Рядовые члены КПСС (КП РСФСР) одобряли на своих собраниях политические акции центральных и иных комитетов и их аппарата. Лишь в самое последнее время начала появляться критика с их стороны, однако решающего влияния рядовые члены КПСС (КП РСФСР) в своей организации добиться так и не смогли.
Руководящие структуры КПСС И КП РСФСР присвоили государственно-властные полномочия и активно их реализовывали, препятствуя нормальной деятельности конституционных органов власти. Это послужило юридическим основанием для ликвидации данных структур указом высшего должностного лица Российской Федерации. Действия Президента были продиктованы объективной необходимостью исключить возврат к прежнему положению, ликвидировать структуры, повседневная практика которых была основана на том, что КПСС занимала в государственном механизме положение, не согласующееся в основами конституционного строя.
Основанием для предписанного пунктом 1 Указа от 6 ноября 1991 года прекращения деятельности и роспуска организационных структур КПСС и КП РСФСР является прежде всего положение части первой статьи 4 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, возлагающее на государство и его органы обязанность обеспечить охрану правопорядка, интересов общества, прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации действовал при этом во исполнение своей присяги, изложенной в статье 121.4 Конституции и обязывающей его защищать суверенитет Российской Федерации, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина. Осуществленные Президентом меры суть те меры по обеспечению государственной и общественной безопасности Российской Федерации, которые Президент обязан принимать в соответствии с абзацем первым пункта 11 статьи 121.5 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года.
Антиконституционность деятельности руководящих структур КПСС и КП РСФСР, существовавших на момент издания Указа Президента Российской Федерации от 6 ноября 1991 года «О деятельности КПСС и КП РСФСР», исключает возможность их восстановления в прежнем виде. Члены КП Российской Федерации вправе создавать лишь новые руководящие структуры в полном соответствии с требованиями действующей Конституции и законов Российской Федерации и на равных условиях с другими партиями.
Однако слишком широкая формулировка пункта 1 Указа, предусматривающая прекращение деятельности и роспуск организационных структур КПСС и КП РСФСР, не учитывает отмеченное выше различие между руководящими структурами и первичными организациями КПСС и КП РСФСР, образованными по территориальному принципу.
В практике исполнения Указа возобладало ограничительное толкование его пункта 1: депутаты - коммунисты сохранили в представительных органах свои мандаты и фракции, членство в компартии и прежняя работа в ней не служат основанием для какой-либо дискриминации, были беспрепятственно созданы новые партии коммунистической ориентации. Однако существующий текст этого пункта Указа при буквальном его истолковании может быть использован как для недопустимой дискриминации коммунистов вопреки, в частности, положениям пункта 2 того же Указа, так и для столь же недопустимого неприменения мер законной ответственности к конкретным лицам, виновным в антиконституционных деяниях руководящих структур КПСС и КП РСФСР.
Пункт 2 Указа, запрещающий органам исполнительной власти Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, а также органам прокуратуры преследовать российских граждан за факт принадлежности к КПСС или КП РСФСР, представляет собой гарантию соблюдения ряда конституционных положений, обеспечивающих соблюдение прав и свобод граждан.
К пункту 3 Указа в полной мере относится изложенное выше применительно к Указу Президента Российской Федерации от 25 августа 1991 года «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР». Этот пункт Указа конституционен в отношении той части имущества КПСС и КП РСФСР, право собственности на которую принадлежит государству, и неконституционен в отношении остальной части этого имущества.
Что касается пункта 4 Указа, то он направлен на обеспечение исполнения его пунктов 1 - 3. Из сказанного выше следует, что обязанность, возложенная на перечисленные в данном пункте государственные органы, применительно к исполнению предписаний, содержащихся в пунктах 1 и 3 Указа, конституционна лишь в той мере, в какой конституционны эти пункты Указа.
Президент Российской Федерации, который в соответствии с частью первой статьи 121.1 Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти в Российской Федерации, правомочен отдавать распоряжения государственным органам исполнительной власти нижестоящих уровней управления, относящиеся к претворению в жизнь его указов. Соответственно из установленной в части второй статьи 4 Конституции обязанности должностных лиц соблюдать Конституцию и законы вытекает их обязанность исполнять указы Президента Российской Федерации, изданные в пределах его компетенции.
Издавая Указ, Президент руководствовался статьей 121.4, а также частью первой статьи 121.8 Конституции, наделившей его правом издавать указы, обязательные к исполнению на всей территории Российской Федерации, и проверять их исполнение. Обеспечивая исполнение Указа, Президент опирался на такие свои полномочия, как руководство Советом Министров, возложенное на Президента пунктом 6 статьи 121.5, и иные полномочия, возложенные на него в соответствии с пунктом 16 статьи 121.5 Конституции законами Российской Федерации. Кроме того, статья 122 Конституции устанавливает подотчетность Совета Министров Президенту, в том числе и по вопросам, отнесенным к ведению Совета Министров в области народного хозяйства, обеспечения правопорядка, безопасности и обороны, предусмотренным пунктами 1 - 4 части второй статьи 125 Конституции. Пункт 4 Указа как раз и затрагивает эти вопросы.
Что касается нижестоящих органов исполнительной власти, то часть вторая статьи 132.1, статья 134 и часть первая статьи 146 Конституции служат основанием для права Президента давать в пределах своих полномочий указания этим органам.
Рассматривая в ходе судоговорения сопутствующий вопрос, Конституционный Суд проверил, отвечает ли КПСС признакам общесоюзного общественного объединения, предусмотренным, в частности, Законом СССР «Об общественных объединениях».
В связи с событиями 19 - 21 августа 1991 года генеральный секретарь ЦК КПСС М.С. Горбачев 25 августа 1991 года призвал ЦК КПСС «принять трудное, но честное решение о самороспуске» и заявил: «Судьбу республиканских компартий и местных партийных организаций определяют они сами... Не считаю для себя возможным дальнейшее выполнение функций Генерального секретаря ЦК КПСС и слагаю соответствующие полномочия».
Это стало началом распада КПСС как общесоюзной политической организации. В августе сложил с себя полномочия секретарь ЦК Компартии Казахстана, член политбюро ЦК КПСС Н.А. Назарбаев. В это же время объявили о своем выходе из состава политбюро ЦК КПСС секретарь Компартии Азербайджана А.Н. Муталибов и секретарь Компартии Узбекистана И.А. Каримов. Сообщалось также о выходе членов ЦК и ЦК КПСС от Азербайджана и Таджикистана из состава этих органов.
Впоследствии были приняты решения: о приостановлении деятельности Коммунистической партии Грузии (Указом Президента Республики Грузия от 26 августа), Белоруссии (Постановлением Верховного Совета Белоруссии от 25 августа), Таджикистана (Постановлением Верховного Совета Республики Таджикистан от 2 октября), Кыргызстана (Постановлением Верховного Совета Республики Кыргызстан от 31 августа); о роспуске Коммунистической партии Казахстана (решением чрезвычайного XVIII съезда Компартии Казахстана от 7 сентября); о самороспуске Коммунистической партии Азербайджана (решением чрезвычайного XXIII съезда Компартии Азербайджана от 14 сентября); о прекращении деятельности Коммунистической партии Армении (решением XXIX съезда Компартии Армении от 7 сентября); организаций КПСС Компартии Эстонии (Постановлением Правительства Эстонии от 22 августа); о выходе Коммунистических партий Туркменистана и Узбекистана из состава КПСС (соответственно решением пленума ЦК Компартии Туркменистана от 26 августа и решением XXIII съезда Компартии Узбекистана от 14 сентября) с последующей ликвидацией компартий на территории данных республик; о запрете деятельности Коммунистической партии Молдовы (Постановлением Президиума Верховного Совета Молдовы от 24 августа), Украины (Постановлением Президиума Верховного Совета Украины от 30 августа), Латвии (Постановлением Верховного Совета Латвийской Республики от 10 сентября), Литвы (Постановлением Верховного Совета Литовской Республики от 23 августа).
Таким образом, к ноябрю 1991 года в результате роспуска, приостановления, запрета и других преобразований коммунистические партии республик прекратили свое существование. Это означало, что КПСС перестала отвечать признакам общесоюзной политической партии, предусмотренным частью второй статьи 6 Закона СССР «Об общественных объединениях».
Что касается КП РСФСР, то, как отмечено выше, она до самого момента издания рассматриваемых Указов Президента Российской Федерации оставалась составной частью КПСС и в самостоятельную политическую партию не оформилась.
КП РСФСР была самостоятельна только как структура системы КПСС и в тех пределах, которые определял устав КПСС. В этом смысле статусы КП РСФСР и краевой партийной организации почти совпадали, что подтвердил выступавший в Суде бывший первый секретарь ЦК КП РСФСР И.К. Полозков (стенограмма от 7 октября 1992 года, с. 93 - 100).
Установление того факта, что руководящие структуры КПСС и КП РСФСР осуществляли на практике вопреки действовавшим конституциям государственно-властные функции, означает, что роспуск их правомерен и восстановление недопустимо. Попытки созыва и проведения конференции и съезда КПСС, предпринятые осенью 1992 года, не могут быть признаны правомочными, поскольку участвовавшие в процессе представители КПСС, занимавшие на момент издания рассматриваемых Указов Президента должности соответственно заместителя генерального секретаря ЦК КПСС и первого секретаря ЦК КП РСФСР, заявили о своей полной непричастности к этим действиям.
Поскольку, таким образом, установлено, что уже в течение года ни КПСС, ни КП РСФСР не существуют, постольку следует признать, что предмет ходатайства народных депутатов Российской Федерации о признании неконституционности КПСС отсутствует.
В отношении содержащейся в ходатайстве просьбы признать Указы Президента Российской Федерации конституционными Конституционный Суд отмечает, что ходатайства о признании конституционными актов государственных органов не предусмотрены Законом о Конституционном Суде Российской Федерации и не имеют смысла по существу, так как любой акт государственного органа считается конституционным, пока в предписанном Конституцией или законом порядке не установлено обратное.
На основании изложенного, руководствуясь частью четвертой статьи 6 и статьей 64 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать содержащееся в пункте 1 Указа предписание Президента Российской Федерации Министерству внутренних дел о проведении расследования не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 121.8 в связи с тем, что этим предписанием нарушаются установленные законом правила о подследственности.
2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121.1, статье 121.4 и абзацу первому пункта 11 статьи 121.5.
3. Признать пункт 3 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121.1, статье 121.4, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121.5, статье 122, пунктам 3 и 4 части второй статьи 125, частям первой и второй статьи 129.
4. Признать пункт 4 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, пункту 5 статьи 72, части первой статьи 121.1, статье 121.4, абзацу первому пункта 11 статьи 121.5.
5. Признать содержащиеся в пунктах 1 и 5 Указа предписания Президента Российской Федерации прокуратуре не имеющими юридического значения, так как соответствующая обязанность прокуратуры прямо вытекает из статей 176 и 177 Конституции Российской Федерации.
6. Признать пункт 6 Указа не соответствующим общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступают в силу только после его опубликования в официальном порядке.
1. Признать пункт 1 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 10 и 11.1, части первой статьи 121.1, статье 121.4, пункту 6 статьи 121.5, статье 122, пункту 3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.
Признать пункт 1 Указа не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121.5 и 121.8, применительно к той части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник которой не был определен.
2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части первой статьи 121.1, статье 121.4, пункту 6 статьи 121.5, пункту 3 части второй статьи 125.
3. Признать пункты 3 и 4 Указа соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 4 и 11.1, части первой статьи 121.1, пункту 6 статьи 121.5, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.
Признать пункты 3 и 4 Указа применительно к остальному имуществу не соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, статьям 121.5 и 121.8, в той части, в которой передача права пользования данным имуществом неосновательно связана в Указе с правомочием государства на пользование этим имуществом в качестве собственника.
4. Признать пункты 5 и 6 Указа соответствующими Конституции Российской Федерации в редакции от 24 мая 1991 года, ее статьям 4, 9 и 10, части четвертой статьи 11.1, части первой статьи 121.1, статье 121.4, пункту 6 и абзацу первому пункта 11 статьи 121.5, статьям 121.8 и 122, пунктам 1, 2, 3 части второй статьи 125.
5. Признать пункт 7 Указа не соответствующим общему принципу права, согласно которому закон и иной нормативный акт, предусматривающий ограничение прав граждан, вступает в силу только после его опубликования в официальном порядке.
6. Предложить Президенту Российской Федерации во исполнение пункта 5 Указа обеспечить обнародование исчерпывающих сведений о принятых решениях относительно имущества КПСС и КП РСФСР и о фактическом использовании этого имущества.
1. Признать пункт 1 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 121.4 и абзацу первому пункта 11 статьи 121.5, применительно к роспуску имевшихся на территории Российской Федерации руководящих организационных структур КПСС, а также КП РСФСР в той степени, в какой она являлась составной частью КПСС.
Признать положение пункта 1 Указа о роспуске организационных структур КПСС и КП РСФСР не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 49, применительно к первичным организациям КП РСФСР, образованным по территориальному принципу, постольку, поскольку эти организации сохраняли свой общественный характер и не подменяли государственные структуры, а также при условии, что в случае их организационного оформления в качестве политической партии наравне с другими партиями будут соблюдены требования Конституции и законов Российской Федерации.
2. Признать пункт 2 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статьям 37, 55, 121.4 и 172.
3. Признать пункт 3 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статьям 10 и 11,1, части первой статьи 121.1, статье 121.4, пункту 6 статьи 121.5, статье 122, пункту 3 части второй статьи 125, применительно к той части имущества, собственником которой являлось государство, но которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР.
Признать пункт 3 Указа не соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее статье 4, частям первой и второй статьи 10, части второй статьи 49, пункту 6 части первой статьи 109, статьям 121.5 и 121.8, применительно к той части имущества, собственником которой являлась КПСС, а также к той части имущества, которая на момент издания Указа фактически находилась во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, но собственник которой не был определен.
4. Признать пункт 4 Указа соответствующим Конституции Российской Федерации в редакции от 1 ноября 1991 года, ее части второй статьи 4, части первой статьи 121.1, статье 121.4, пунктам 6 и 16 статьи 121.5, статьям 121.8 и 122, пунктам 1, 2, 3, 4 части второй статьи 125, части второй статьи 132.1, статье 134, части первой статьи 146, применительно к исполнению положений Указа, конституционность которых признана настоящим Постановлением.
В связи с тем, что в августе - сентябре 1991 года КПСС фактически распалась и утратила статус общесоюзной организации, что роспуск руководящих организационных структур КПСС и КП РСФСР как ее составной части признан настоящим Постановлением соответствующим Конституции Российской Федерации и что КП РСФСР организационно не оформлена в качестве самостоятельной политической партии, руководствуясь статьей 165.1 Конституции Российской Федерации, частью пятой статьи 44, частями первой и второй статьи 62 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации, производство по ходатайству о проверке конституционности КПСС и КП РСФСР прекратить.
1. На основании статей 49 и 50 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации данное Постановление вступает в силу немедленно после его провозглашения, является окончательным и обжалованию не подлежит.
2. Согласно статьям 4, 10 и 163 Конституции Российской Федерации, а также части четвертой статьи 1 и частям 2 и 5 статьи 65 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации споры о правоотношениях, вытекающих из права собственности на имущество, собственником которого не является государство и которое на момент издания Указов фактически находилось во владении, пользовании и распоряжении органов и организаций КПСС и КП РСФСР, могут быть решены на общих основаниях в судебном порядке.
3. В соответствии со статьей 84 Закона о Конституционном Суде Российской Федерации данное Постановление подлежит опубликованию в «Ведомостях Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации», в «Российской газете», а также во всех печатных органах, где были опубликованы Указы Президента Российской Федерации от 23 августа 1991 г. No. 79 «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР», от 25 августа 1991 г. No. 90 «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» и от 6 ноября 1991 г. No. 169 «О деятельности КПСС и КП РСФСР», не позднее чем в семидневный срок после его изложения.
Конституционного Суда
Российской Федерации
В.Д.ЗОРЬКИН
Конституционного Суда
Российской Федерации
Ю.Д.РУДКИН